Forbered kunnskaps­grunnlaget 

Arbeidet med planstrategier sammenfaller i tid mellom kommuner, og gjerne også med fylkeskommuner. Det er dermed mulighet for å samarbeide om å utarbeide kunnskapsgrunnlag, og samordne veivalgene med andre kommuner og med fylkeskommunens ønskede utvikling.

Et lett tilgjengelig og oppdatert kunnskapsgrunnlag har flere fordeler. I planstrategiarbeidet handler det spesielt om å gi lokalpolitikerne forutsetninger for å koble seg på og utvikle relevant politikk i møte med de utviklingstrekkene samfunnet står overfor.  

Kunnskapsgrunnlaget bør være oppdatert til enhver tid, men det er spesielt en fordel om det er oppdatert og offentlig i valgåret slik at det er tilgjengelig for partiene når de lager sine partiprogram. På den måten blir det enklere for partiene å utvikle relevant politikk, og valgkampen kan bygge på de reelle utviklingstrekkene i kommunen.  

‍

I planstrategien skal kommunestyret vurdere om kommuneplanen skal oppdateres. Dersom kommunen ikke har en fullstendig og oppdatert kommuneplan, som inkluderer arealdel, samfunnsdel og handlingsdel, må kommuneplanen prioriteres i planstrategien.

For kommuner som har en velfungerende kommuneplan, kan kommunestyret velge å videreføre kommuneplanen i sin helhet, slik at videre planlegging skjer gjennom reguleringsplaner, kommunedelplaner eller annen tema- eller sektorplanlegging.  

Dersom kommuneplanen behøver revisjon, kan kommunestyret likevel avgrense revisjonen til utvalgte tema eller satsingsområder der de mener det er behov for endringer eller større vektlegging. En delvis revisjon vil være enklere å gjennomføre enn en full revisjon, og er et godt forenklingsgrep i de tilfellene kommuneplanen oppleves å (stort sett) fungere godt.

Politisk og administrativ ledelse må samarbeide godt om prosessen til planstrategien.  Ved oppstarten av arbeidet bør man sikre en felles forståelse av hva kommunen ønsker å oppnå gjennom ny planstrategi og hvordan man ønsker å arbeide med å utvikle planstrategien.  Man kan gjerne sette noen overordnede mål knyttet til dette. Hva som er relevante mål for din kommune, kan en evaluering av gjeldende planstrategi gi svar på.

‍

For å sikre framdrift i arbeidet er det lurt å opprette en arbeidsgruppe som får ansvaret for å planlegge og gjennomføre prosessen.  

Kommuneplanlegger eller lignende har en nøkkelrolle i gruppa, men kan ikke gjøre jobben alene.  

I de fleste kommuner er planstrategiarbeidet et særlig ansvar for kommunedirektøren. Samtidig er det i mange kommuner for svak politisk forankring av arbeidet. Det er en fordel både for framdrift og forankring at ordfører holdes jevnlig orientert (jamfør steg 1).  

Som øverste administrative leder i kommunen har kommunedirektøren god mulighet til å se helheten i kommunens virksomhet og behovene til de ulike enhetene. Kommunedirektøren sin deltagelse i arbeidsgruppa vil derfor være viktig for å styrke forankringen av arbeidet i kommuneorganisasjonen. Kommunedirektøren sin deltagelse i arbeidsgruppa vil styrke framdrift, ved at arbeidsgruppa kan ta raske avgjørelser om spørsmål som kommunedirektøren har ansvar for og koble på andre relevante i ledergruppe og administrasjon.  

Den i arbeidsgruppa som er planfaglig ansvarlig bør ha et hovedansvar for å følge opp det planfaglige arbeidet mellom møtene.  Planfaglig kompetanse og prosesskompetanse i arbeidsgruppa er viktig. Prosesskompetansen kan finnes i ulike deler av administrasjonen.

‍

‍

Hele planprosessen bør være organisert på en måte som bygger opp om den politiske kunnskapen og engasjementet for planlegging som styringsverktøy. Kommunestyret må bli satt i stand til å forstå og bruke plansystemet som politisk styringsverktøy.

Administrasjonen bør vektlegge at utkast til planstrategi har form og omfang som gjør det realistisk at kommunestyret rekker å sette seg inn i dokumentene og kan gjøre seg opp en mening om innholdet.  

Før vedtaket av planstrategien bør kommunestyret få tid og rom til å sette seg inn i og diskutere utkastet. Det er viktig at alle er deltakende og bidrar. Administrasjonen bør legge frem saken på en måte som sikrer dette, gjerne ved å skape ei litt anna ramme enn det tradisjonelle kommunestyremøtet. Eksempler på diskusjonstema er hvordan sikre oppfølging, og hvilke behov de folkevalgte har for statusoppdateringer.    

Denne tidslinjen plasserer aktivitetene i planprosessen i en ideell rekkefølge. Boksene i tidslinjen skiller mellom hva som er administrativt og politisk arbeid.

Selv om din kommune ikke har rukket å gjennomføre aktivitetene i henhold til milepælene (som kommunevalg) er rekkefølgen likevel relevant å forholde seg til. Tidslinjen kan også brukes til å rigge seg for neste kommunestyreperiode.

• ‍Om kommunal planstrategi. Dette gjøres kort. Her kan man godt vise til målene for planstrategiprosessen og planstrategien (steg 1). ‍
• Kommunens plansystem. Beskrivelse av hvordan kommunen organiserer og gjennomfører planarbeidet.

• Samfunnsdel. Kort redegjørelse om kommunens overordnede mål og strategier.

• Arealdel. Kort redegjørelse for overordnet arealbruk, utbygging og vern.  

• Overordnede føringer som har betydning for kommunens planbehov. For eksempel nasjonale forventninger til kommunal planlegging og relevante regionale planer.

• Hovedpunkter knyttet til utviklingstrekk og kommunens utfordringer.  
• Hovedpunkt fra evalueringen av gjeldende planer og forrige planstrategi.    
• Vurdering av planbehovet i valgperioden. Redegjørelse for planbehovene er essensen av planstrategien og det eneste som må være med. Det samlede revisjonsbehovet bør oppsummeres enkelt og oversiktlig. Ved å tidfeste de ulike planoppgaven synliggjøres prioriteringene. Skriv nærmere om behovene knyttet til:
  
  • Revisjonsbehov for kommuneplanen. Skal samfunnsdelen og/eller arealdelen revideres? Gjelder revisjonen hele planen eller kun utvalgte tema eller områder? ‍
  • Eventuell deltakelse i regional eller interkommunal planlegging.
  • Andre planbehov. Enten nye planer, eller revideringer av tidligere planer.  
  • Revisjon eller oppheving av eldre reguleringsplaner. Er det behov for endringer av enkelte planer, eller behov for mer helhetlig revisjon og “opprydding” i eldre planer?  ‍

Prioriteringen av planer i planstrategien kan synliggjøres i handlings- og økonomiplanen.

I kommunens årsrapportering kan status for oppfølgingen av planstrategien og hvordan kommunens satsingsområder er fulgt opp være tema. Hvordan går det med det planarbeid som er vedtatt i planstrategien? Hva har de ulike enhetene gjort for å bidra til satsingsområdene og målene i samfunnsdelen?

Rapportering behøver ikke være lange skriftlige dokumenter. Et annet grep er kommunalt planforum, eller jevnlige temamøter og informasjonssaker der enhetene gir kommunestyret innsikt i sin enhet. Det er ressursbesparende både for administrasjon og folkevalgte. Samtidig kan det bygge gode relasjoner mellom administrasjon og politikk. God kommunikasjon og informasjon bidrar til å trygge politikerne i sin rolle.

Vurderingene fra administrasjonen om status gir verdifull informasjon både for neste runde med planstrategi, men også for den årlige revisjonen av økonomi- og handlingsplan. På denne måten sørger man for et rullerende planverk med god sammenheng i planverket.

Om samfunnsdelen skal videreføres uendret, kan diskusjonene i planstrategien dreie seg om hvordan gjeldende plan skal følges opp. Det er mulig å revidere kun handlingsdelen.  

Dersom samfunnsdelen oppleves utdatert eller mangelfull og fungerer dårlig som styringsverktøy, bør kommunen prioritere å oppdatere samfunnsdelen med tilhørende handlingsdel. Det kan være behov for helhetlige endringer, eller behovene kan knytte seg til avgrensede områder, eksempelvis nye overordnede føringer eller politiske satsingsområder som må innarbeides, oppdatering av arealstrategi, eller avgrensede fagområder som man ønsker å innarbeide i samfunnsdelen. Gjennom planstrategien kan kommunestyret legge føringer for hva revisjonen skal fokusere på,   mens øvrige deler av samfunnsdelen videreføres uten vesentlige endringer.  

Drøfting av kunnskapsgrunnlag i egne partimøter er nyttig for en bredere forankring av kunnskapen og for å avdekke ytterligere kunnskapsbehov. Gode diskusjoner i eget parti gir trygghet til politikerrollen. Dersom kunnskapsgrunnlaget er brukt i utarbeiding av partiprogrammene er kommunestyret enda bedre stilt for å diskutere strategiske valg etter valgdagen.

Ved oppstarten av planstrategiarbeidet bør kommunen gjøre en enkel evaluering av gjeldende planstrategi, for å kunne dra lærdom inn i arbeidet med ny planstrategi. Evalueringen bør som minimum se på

• hvordan oppfølgingen av forrige planstrategi har gått.
• om kommunen har utarbeidet de planene som man hadde satt som mål i forrige planstrategi? Hvorfor, hvorfor ikke?
• hvordan kommunens plansystem har fungert som styringsverktøy.

Evalueringen kan gi en indikasjon på om kommunen har tilstrekkelig kapasitet og kompetanse til å drive planleggingen, og om det eventuelt er behov for å justere ambisjonsnivået. Den bør inkludere erfaringer både fra avgående kommunestyre og administrasjonen. Evalueringen bør fremstilles på en måte som gjør den enkel å sette seg inn i.

‍

Det er ikke krav til høring og offentlig ettersyn av planstrategien, men den skal gjøres offentlig (for eksempel på kommunens nettsider) i minst 30 dager før kommunestyret vedtar den. Kommunen har plikt til å innhente synspunkter fra statlige og regionale organer og nabokommuner før endelig vedtak. Det er en fordel å få inn synspunkt tidlig i prosessen, slik at viktige hensyn og føringer for den kommunale planleggingen kan innarbeides i planstrategien.

• Befolkningsnedgang og endringer i befolkningssammensetning med økt antall eldre setter nye krav til den kommunale tjenesteytingen.  
• Mangel på boliger både for eie og leie er en gjennomgående utfordring i mange kommuner, med et tydelig behov for en aktiv kommunal boligpolitikk.
• Kystsone og vannforvaltning  
• Turisme, reisemålsledelse og fritidsboliger
• Mange regioner har flere felles utfordringer og behov som er egnet for interkommunalt samarbeid.
• Samarbeid om kommuneplanprosessene

Hvordan ivaretar dagens planverk disse problemstillingene? Er det behov for oppdatering? Det er spørsmål som planstrategiarbeidet skal besvare.    

Kommunens planstrategi skal være kommunestyrets strategiske verktøy for å planlegge planarbeid som skal gjøres i valgperioden. I mange kommuner fungerer det ikke slik, og kommunestyret mangler forståelse og engasjement for dette arbeidet.  

Når kommunestyret har tilstrekkelig kunnskap om planarbeidet, og opplever at planarbeidet bidrar til å realisere kommunestyrets politikk, vil kommunestyrets eierskap til planleggingen trolig også øke. Å styrke den politiske kunnskapen og engasjementet for planleggingen bør være et overordnet mål i arbeidet med planstrategien.

‍

Arealdelen bør revideres dersom den ikke er et godt nok styringsverktøy for kommunestyret. Vurderingspunkter som kan bidra til denne konklusjonen er:

• har kommunen avsatte areal i gjeldende arealdel, som ikke er i samsvar med gjeldende arealstrategi?
• har kommunen avsatt areal som er konfliktfylt etter nye overordnede føringer eller kunnskap?
• må kommunen behandle mange dispensasjonssøknader som burde vært avklart i arealdelen? 
• får kommunen forslag til reguleringsplaner som ikke er i samsvar med gjeldende arealdel?

Delvis revisjon av arealdelen kan innebære at man åpner for endring av kun planbestemmelsene, eller av utvalgte arealformål. For eksempel kan en revisjon gå ut på å revurdere tidligere avsatte utbyggingsformål for å tilbakeføre arealene til LNFR (“planvask”). En annen måte å revidere arealdelen delvis er ved at man åpner for innspill kun knyttet til bestemte arealformål eller geografiske avgrensninger. For eksempel kan man avgrense innspillene til å gjelde boligformål eller næringsareal etter gitte kriterier. Les mer om dette under kommunal arealplan.

Når kommunestyret er konstituert, bør de som del av prosessen med planstrategi drøfte kunnskapsgrunnlaget.

I KS-prosjektet «Ny agenda for kommuneplanens samfunnsdel» har flere kommuner hatt god erfaring med tverrpolitiske verksted. Denne møteformen kan fungere godt i planstrategiarbeidet, der hensikten er å bygge felles kunnskap og forståelse på tvers av politiske grupperinger.

I et politisk verksted jobber kommunestyret med forberedte problemstillinger, vekselvis i diskusjoner i grupper og i plenum. Aktuelle drøftinger er om utviklingstrekkene for kommunen forstås likt, om det er behov for mer eller annen type kunnskap, og om kunnskapsgrunnlaget gir tilstrekkelig grunnlag for resten av planstrategiarbeidet. Basert på tilbakemeldingene i kommunestyret kan administrasjonen få i oppdrag å gjøre endringer i kunnskapsgrunnlaget.  

Hele kommunestyret bør delta.  Kommunen må vurdere hva som er hensiktsmessige gruppeinndelinger ut fra kjennskapen til medlemmene i kommunestyret.  Det er ofte en fordel for diskusjonen om gruppene er satt sammen på tvers av politiske parti og slik at hver gruppe har en bredde i erfaringer og kompetanse.

Administrasjonen forbereder verkstedet og bidrar til planfaglig innledning(er) og å bearbeide innspill etter verkstedet.  

Kommunestyret kan vurdere om det er andre planbehov i kommunen, og bør benytte anledningen til å se på helheten i kommunens plansystem.

Kommunedelplaner, reguleringsplaner og tematiske planer utgjør et stort planvolum i kommunene. Noen av disse planene er lovpålagte, andre velger kommunen selv å lage. Dersom evalueringen av gjeldende planer avdekker at planer er lite kjent og brukt kan det være tegn på at kommunen bør jobbe for å forenkle sitt plansystem. Ved vurdering av nye planbehov kan man gjøre flere forenklingsgrep: 

• vurder om det er aktuelt å oppheve eldre planer til fordel for ny plan
• vurder om planbehovet kan ivaretas ved å oppdatere kunnskapsgrunnlaget, eksisterende planer eller handlingsdelen
• vurder om man kan utarbeide temaplan isteden for kommunedelplan, noe so innebærer enklere planprosess
• vurder om det er aktuelt å samarbeide på tvers av kommuner istedenfor at hver kommune skal utarbeide egne planer

Plan- og bygningsloven og kommuneloven åpner begge for at handlingsdelen til kommuneplanens samfunnsdel samordnes helt eller delvis med kommunens økonomiplanlegging. Handlingsdelen skal angi hvordan kommuneplanen skal følges opp de fire påfølgende år eller mer, og i praksis er den samfunnsdelens kortsiktige del. Om kommunen i planstrategiarbeidet vedtar at kommuneplanens samfunnsdel skal revideres, må det også tas standpunkt til når den tilhørende handlingsdelen eller kommunens handlings- og økonomiplan skal oppdateres, for å sikre at det er nødvendige og oppdaterte koblinger mellom dem. Se nærmere omtale i avsnittet under om «Effektivisering av arbeid med planstrategi, samfunnsdel og økonomiplanarbeid» og veilederens del om Handlings- og økonomiplan.

Gjennom planstrategien bør kommunen ta overordnede grep for å sikre en realistisk planlegging. Dette innebærer at man må være realistisk når det gjelder:

• mengden planer i kommunen. Kommunen har ikke ubegrensede ressurser til å utarbeide og følge opp planleggingen, og kommunestyret bør prioritere de planene som er viktige for kommunen.
• å samle inn kunnskap som grunnlag for planleggingen. Både administrasjonen og kommunestyret har begrenset kapasitet til å utarbeide og ta kunnskapen i bruk. Kunnskapen i planleggingen skal være godt nok, og tilpasset behov og kapasitet i kommunen.
• å formulere målsettingene i planleggingen. For at planene skal fungere som styringsverktøy for kommunestyret og administrasjonen bør målsettingene være realistiske.

Planstrategien bør tydeliggjøre tidspunktet for utarbeiding/revisjon av de ulike planene. Utarbeiding/revisjon tidlig i kommunestyreperioden vil i praksis si at planen er prioritert. Utarbeiding/revisjon sent i perioden vil gi planen kortere virketid i den folkevalgtes periode, og det er også fare for at kommunen ikke rekker å utarbeide/revidere den.  

Det må også gjøres en grundig vurdering av faglige og økonomiske gjennomføringsressurser enten i planstrategien eller i første revisjon av kommunens handlings- og økonomiplan. Kommunestyret kan revidere planstrategien i løpet av perioden etter behov.

‍

Kommunene kan både møtes med oppfordringer om og tilbud om må utforme planer for særskilte temaer, spesielt fra ulike statlige sektorer. Få av disse er noe kommunen må utforme. Det er heller ikke sikkert kommunens evne til å håndtere temaet er avhengig av en egen plan for temaet. Vurder hva som er riktig tids- og ressursbruk for din kommune i møte med slike forventninger.

Planstrategiarbeidet, arbeid med kommuneplanens samfunnsdel og handlings- og økonomiplanarbeidet (første året i kommunestyreperioden) trenger ikke være separate prosesser, men kan sees i sammenheng. Plan- og bygningsloven gir kommunene stor frihet til å kun bruke de lovpålagte elementene og å slå sammen prosesser etter behov.  

Dersom kommunen vet at det å gjøres en stor jobb med samfunnsdelen, så bør kommunestyret raskt vedta en planstrategi som klargjør dette. Planstrategien kan da vedtas sammen med planprogram for samfunnsdelen. Dette kan innebære at kommunens øvrige planbehov ikke inkluderes i første års planstrategi.  Når samfunnsdelen med tilhørende handlingsdel er vedtatt, kan planstrategien revideres for å inkludere andre planbehov. Dersom det er viktig å få med andre planbehov i første års planstrategi bør denne vedtas som adskilt dokument fra planprogram til samfunnsdelen.

Om planstrategien fastslår at kommuneplanens samfunnsdel skal revideres, må den også fastslå når den tilhørende handlingsdelen eller kommunens handlings- og økonomiplan skal oppdateres, for å sikre at det er nødvendige og oppdaterte koblinger mellom dem.

Kommuneloven og plan- og bygningsloven åpner for at kommunene kan slå sammen handlingsdelen til kommuneplanen og kommunens økonomiplan til en samlet handlings- og økonomiplan (HØP). Dette er grep som kan forenkle planarbeidet i kommunen.  

Det er mulig å forskuttere endring i samfunnsdel gjennom omforente formuleringer i handlingsdel med økonomiplan. Dette kan være en snarvei for kommuner om en ikke har nådd helt i havn med igangsatt rullering av samfunnsdelen. Slik kan man få et nytt kommunestyres politikk inn i planverket tidlig i kommunestyreperioden, i påvente av en vedtatt /ferdig rullert samfunnsdel. Se nærmere omtale i delene for kommuneplanens samfunnsdel og handlings- og økonomiplan.

Se nærmere omtale under kommuneplanens samfunnsdel og handlings- og økonomiplan.

En del kommuner har flere planer enn de trenger og benytter arbeidet med planstrategien til å «rydde i planverket». Er det behov for egne planer for temaet, eller er det nok at tema er forankret i kommuneplanen? Dersom evalueringen av planverket i steg 5 avdekker at planer er lite kjent og brukt kan det være tegn på at kommunen bør tenke nytt om antall og omfang av planer. I små kommuner er det færre som utøver tjenestene og det jobbes mer på tvers (folk har flere hatter). Det taler også for færre og mer helhetlige planer. Kommunen bør derfor selv vurdere hvilke og hvor omfangsrike planer de trenger og ikke uten et klart behov ta inn alle type planer som anbefales av eksterne i sitt planverk.

Det er kun planstrategi og handlingsdelen av kommuneplanens samfunnsdel (markert med rødt) som har krav i loven om fast rullering fra kommunestyret innen gitte frister. Videre er det krav i loven at kommunen skal ha en kommuneplan med både en samfunnsdel og arealdel. Disse to delene (markert med grønt) skal vurderes i forhold til om de er dekkende og tilstrekkelig oppdatert i planstrategien, men kommunestyret avgjør selv om og hvor omfattende de eventuelt skal revideres. Øvrige elementer utarbeides og oppdateres kun dersom kommunen mener det foreligger et behov. Noen typer tiltak har krav om reguleringsplan dersom de skal gjennomføres, men det er ikke krav om at kommunen skal ha reguleringsplaner for et ennå ikke oppstått behov. Noen tiltak kan også behandles som byggesak direkte med grunnlag i kommuneplanens arealdel.

Dersom det meldes om behov for en plan fra en kommunal virksomhet eller andre, tenk gjennom: Er det en plan som er behovet, eller et kunnskapsgrunnlag, en analyse eller annet? Hva er det egentlige behovet og hvordan ivaretar vi det best? Kan det være å oppdatere kunnskapsgrunnlaget? Kan det heller forankres i kommuneplanen og den tilhørende handlings- og økonomiplanen?

Om planer skal endres eller ikke er avgjørendebeslutninger som kommunestyret må kjenne et sterkt eierskap til. For å sikre det politiske eierskapet er det viktig med forståelse for betydningen av kommuneplanen, og tilstrekkelig tid til drøfting i prosessene.

I den politiske vurderingen av kommuneplan er partienes partiprogrammer et nyttig underlag: Er det samsvar eller stor forskjell mellom valgte partiers politikk og gjeldende planverk? Det er ennå ikke så vanlig at partiprogrammene brukes aktivt i planstrategiarbeidet, men kommuner som har erfaringer med det forteller at det har vært nyttig.

Vurdering av revisjonsbehov for kommuneplan kan gjerne gjøres i politiske verksted tilrettelagt av administrasjonen, likt steg 6. Hovedproblemstillingen er hvorvidt kommuneplanen må revideres eller ikke, og eventuelt på hvilken måte. Aktuelle spørsmål å drøfte for å komme fram til et svar, gitt diskusjonene om kunnskapsgrunnlaget er:

• Hva er det viktigste målsettingene for kommunen i kommunestyreperioden? Hva er viktig på kort sikt og lang sikt?
• Hva betyr utfordringsbildet for kommunens tjenestetilbud, samfunnsutvikling og demokratiutvikling?
• Hva er realistisk for kommunen å gjennomføre de neste 4 årene?

Disse diskusjonene kan så sees opp mot gjeldende kommuneplan og partiprogrammene, og administrasjonens evaluering av planverket og vurdering av planbehov. Svarer planene våre på behovet? Er det behov forendringer?

I planstrategien er tidspunktet for utarbeiding/revisjon viktig å fastsette. Utarbeiding/revisjon tidlig i kommunestyreperioden vil i praksis si at planen er prioritert. Utarbeiding/revisjon sent i perioden vil gi planen kortere virketid i den folkevalgtes periode, og det er også fare for at kommunen ikke rekker å utarbeide/revidere den. Samtidig er det viktig å tenke en stegvis utvikling av planverket, og ikke gape over alt samtidig.

En planstrategi uten reell prioritering vil være mer en ønskeliste enn et praktisk arbeidsverktøy. Det er derfor viktig at planstrategien er mest mulig presis på hva som skal gjøres og når planen skal være ferdigstilt. Det må derfor også gjøres en grundig vurdering av faglige og økonomiske gjennomføringsressurser enten i planstrategien eller i første revisjon av kommunens handlings- og økonomiplan. Kommunestyret kan revidere planstrategien i løpet av perioden etter behov.